OPINIÓ

Coordinació i cooperació en temps de crisi

Durant aquesta setmana, en les hores prèvies al debat sobre la (quarta) pròrroga de l’estat d’alarma, s’ha generat una controvèrsia sobre la finalització “abrupta” de la situació excepcional i les seves conseqüències en relació amb les autoritats autonòmiques. Aquestes són qüestions que, com moltes altres, són susceptibles de distintes interpretacions, davant el silenci o la vaguetat de la Constitució i de la llei reguladora dels estats excepcionals.

Començant per la primera d’aquelles qüestions, el marc normatiu no fixa un termini màxim per a la durada de l’estat d’alarma (ni tampoc quantes pròrrogues es poden acordar). Tanmateix, i per tal d’evitar arbitrarietats, la llei orgànica 4/1981 disposa que la durada de les mesures adoptades haurà de ser l’estrictament imprescindible per al restabliment de la normalitat. Si bé es cert que correspon al govern decidir, amb un cert marge de discrecionalitat, decretar l’estat d’alarma, és la cambra baixa la que té una intervenció decisiva en la durada del dret excepcional, que es podrà allargar segons l’abast, condicions i termes acordats en l’autorització de la pròrroga. Això és així perquè en l’ordenament jurídic l’estat d’alarma té un caràcter eminentment parlamentari,i és el Congrés dels Diputats qui participa activament en el control de l’actuació del Govern. En qualsevol cas, convé fer una lectura restrictiva de la norma sobre el temporalitat en què es pot perllongar aquesta situació.

Pel que fa a l’extinció de les mesures extraordinàries i a la recuperació de la normalitat quan conclou l’estat d’alarma, la qüestió també té connotacions polítiques. La Constitució no es refereix expressament al deure de cooperació entre l’Estat i les comunitats autònomes en temps de crisi. Però sí que admet, implícitament, que es pot produir un desplaçament territorial del poder, que vindrà marcat pel decret de convocatòria (art. 116.2 CE). De manera més clara, la llei orgànica 4/1981 permet establir una centralització del poder en una autoritat única, a la qual queden subordinades “totes les autoritats civils de l’Administració Pública del territori afectat per la declaració” (art. 9.1). A més, la llei preveu la delegació de competències per part del govern de l’Estat –que és l’autoritat competent– en la institució de la presidència autonòmica (art. 7). Tanmateix, la norma no es refereix a la manera com les mesures de l’autoritat competent poden afectar l’autogovern de parlaments i governs autonòmics; entre altres coses, perquè la llei reguladora dels estats excepcionals s’aprova quan encara no s’ha desplegat, amb tota la seva complexitat, el model autonòmic. Però queda clar que, per fer front de manera coordinada a la crisi, s’opta per un reforçament del govern de l’Estat. Això significa que durant l’estat d’alarma s‘estableix una competència extraordinària, latent i molt qualificada per governar el país temporalment. De fet, a través del Reial Decret 463/2020 (i les seves successives modificacions) han quedat afectades importants competències autonòmiques (sanitat, educació i mobilitat, entre d'altres), la qual cosa ha derivat en un moviment creixent de crítica i malestar per part d’algunes comunitats autònomes en relació amb la recentralització de l’Estat en temps de crisi.

Recordem, en aquest punt, que el dret d’excepció és la resposta que dona la Constitució per enfrontar una situació extraordinària (en el cas actual, permet fer front a una epidèmia sanitària d’una magnitud mai vista en l’època recent). I que la situació d’emergència té un incidència molt rellevant en l’organització territorial de l’Estat quan aquest s’organitza a través d’un model políticament descentralitzat. Però l’activació dels poders excepcionals que es confereixen temporalment al govern de l’Estat “no interromp el funcionament normal dels poders constitucionals de l’Estat” (art. 1.4 de la llei orgànica 4/1981). A partir d’una interpretació integradora, haurem d’entendre que aquest precepte implica, pel que fa a l’autogovern de les comunitats autònomes i a l’autonomia municipal, que les seves competències es mantenen intactes, però temporalment desplaçades fins que se superi l’estat excepcional. 

Arribats a aquest punt, ens podríem demanar si és possible articular mecanismes que permetin un millor encaix entre l’activació del dret d’excepció i l’autogovern que reconeix la Constitució. Si observam la resposta que s’ha produït, per exemple, a Alemanya (la crisi s’ha abordat sense declarar l’estat excepcional i s’ha canalitzat a través de reunions periòdiques entre el govern federal i els länder en les quals es pactaven les mesures d’aplicació a tota la república), veim que, enfront de la centralització del poder, és possible activar respostes cooperatives. Però tampoc no podem desconèixer que el sistema germànic planteja notables diferències en relació amb el cas espanyol; no tant des del punt de vista teòric, sinó, principalment, en relació amb la plena interiorització del principi de lleialtat federal (art. 20 de la Llei fonamental de Bonn), segons el qual la federació i els länder han de complir les seves obligacions mantenint, a més, una actitud amistosa que sigui favorable als interessos generals. 

És cert que en el nostre ordenament jurídic existeixen instruments legals per fer front a les emergències sanitàries (la Llei de mesures especials en matèria de salut pública, la Llei de sanitat o la Llei general de salut pública) que habiliten per prendre mesures excepcionals en casos de gravetat o urgència extraordinària sense la cobertura de l’estat d’alarma. Però és igualment important afrontar amb la màxima coordinació (i seguretat) la sortida de la crisi sanitària quan encara es mantenen severes mesures que condicionen l’exercici de les llibertats individuals. Mentre quedin afectats els drets fonamentals, la cobertura de l’estat d’alarma (per a alguns fins i tot insuficient) és encara necessària. El més preocupant és el perill de la descoordinació a escala territorial. Tot i que el Tribunal Constitucional espanyol s’han fet ressò del principi de lleialtat institucional (que no està expressament previst a la Constitució, però es troba implícitament present en els seus valors) per orientar les relacions entre l’Estat i les comunitats autònomes, haurem d’admetre que, en la pràctica, aquí estam lluny de gaudir dels beneficis de l’aplicació d’aquest principi constitucional. L’intent d’alguna comunitat autònoma d’articular autònomament la sortida de la crisi sanitària, sense tenir en compte els efectes que podria tenir per als interessos del conjunt de l’Estat, n’és un exemple clar. 

En una situació de màxima necessitat és important que les autoritats (totes) i els ciutadans actuïn en la mateixa direcció i amb responsabilitat. Més encara davant una epidèmia com la que patim, que, a hores d’ara, sembla estar lluny de ser neutralitzada.

EDICIÓ PAPER 30/05/2020

Consultar aquesta edició en PDF