18/02/2022

Espanya: federal en despesa, unitària en impostos

3 min
Façana de la Real Casa de Aduanas de Madrid, seu del ministeri d'Hisenda.

Es manté un debat entre analistes sobre el grau de federalisme fiscal que permet la Constitució espanyola de 1978 i les realitats que mostren la seva interpretació i implementació pràctica. Sense acord, cada polític tira per allà on li convé: des de dir que Espanya és un dels països més descentralitzats del món fins a negar els mínims de sobirania inclosos en els anomenats impostos cedits autonòmics. Per això, sempre és bo obrir finestres per veure com ens veuen els estudiosos de fora. En un text recent (Fiscal Federalism 2022. Making Decentralisation Work, desembre de 2021), el grup d’estudi de l’OCDE fa, en general i per a Espanya, les següents recomanacions, que ajuden a posar els arguments on corresponen.

En primer lloc, l’informe esmenta que cal lligar millor la capacitat tributària per recaptar i els poders de despesa. En aquest sentit, l’estat espanyol avui és una mena de federació en despesa (en quantia de recursos posats a mans de les comunitats autònomes) i, a la vegada, un estat unitari en ingressos, d’acord amb el poc pes que tenen els impostos propis. Cobrir aquest diferencial hauria de permetre una possibilitat més gran de cobrir les despeses –que responguin a les necessitats fiscals identificades per les comunitats– sense dependre tant de les transferències, en la decisió de les quals les autonomies tenen molt poc a dir. Aquest fet requereix atorgar una autonomia tributària més gran que asseguri una capacitat suficient i una responsabilitat fiscal més elevada en l'ús dels recursos.

En segon lloc, convé delinear millor l’anivellament, que es duu a terme per fer possible totalment o parcialment un mateix finançament per a determinats serveis públics, sigui quina sigui la capacitat de cada comunitat per aixecar recursos. Aquesta mena de redistribució pot ser vertical si ve de l’Estat o horitzontal si els recursos es transfereixen entre les mateixes comunitats. Pacte i transparència són aquí les claus. Quan falta la segona es perd el propòsit de tot plegat. El text de l'OCDE esmenta com a deficient la política en matèria de protecció social i ocupació, amb prestacions múltiples, de poca entitat i desintegrades, que generen incentius pobres per abaixar l’atur d’algunes comunitats. En general, a Espanya se li demanen múltiples ajustos, excepte, curiosament, en l’apartat d'"establir procediments conjunts" de recentralització. Quina paradoxa!

En tot cas, es fan indicacions de "bones pràctiques" en l’anivellament, per exemple, cal evitar situacions que deixin els seus beneficiaris amb massa possibilitats d’elecció en les decisions de despesa que puguin prendre amb aquells recursos. Per a això fora millor, remarca l’informe, incloure en el còmput de "necessitats de despeses a igualar" només factors "estructurals", externs i no dependents del receptor, i premiar l’esforç per tal que, també amb recursos propis, algun dia l’anivellament deixi de ser necessari.

Pel que fa als incentius per corregir factors generadors de la conveniència de redistribuir, l’informe es pronuncia a favor de "premis" a la cobertura del gap entre necessitat i capacitat des de l’esforç propi. Això reflectiria la posició contrària a un anivellament complet i d’una certa ordinalitat com la que es comenta per al cas d’Alemanya. I es reclamen fórmules amb variables senzilles, generals i transparents, allunyades de les complexitats que fins ara s’han fet servir en el finançament autonòmic espanyol, o que avui s’estan debatent de cara al futur al voltant de les ponderacions sobre despoblament, dispersió, concentració i similars per fer vestits a mida.

I finalment, pel que fa a la redistribució, si mirem patrimonis de més de 30 milions d'euros segons dades de l’Agència Estatal Tributària del 2019, sabem que Andalusia agruparia l'1,8% del total de declarants, amb un 1,2% en bases; Madrid, un 65% d'afectats i un 74% de les bases totals; Catalunya, un 18,7% i un 13,4% en bases. I en quotes ingressades? Madrid zero, Andalusia 4% i Catalunya un 46% del total. Les Balears i la Comunitat Valenciana, en recaptació, estan entre 2 i 3 vegades per sobre del seu pes demogràfic. I les que se n'escapoleixen? Són precisament les que mantenen més desigualtat personal (coeficients Gini i risc de pobresa relativa). En successions i donacions, tres quarts del mateix: Madrid agruparia el 32% de potencials contribuents (declarants), un 50% de les bases i una participació de tan sols el 15% en la recaptació. Andalusia, un 7,8% de declarants i un 3,1% de bases imposables, i zero en recaptació; Balears i València, similar al cas del patrimoni net. En resum, com més desigualtat personal, menys esforç territorial per combatre-la en els impostos comentats; és a dir, el món al revés.