Les regles comptables europees i la inversió pública

Cal garantir una bona gestió dels projectes de promoció pública

Hi ha projectes de responsabilitat pública, com la construcció d’una autopista o d’un edifici d’habitatges en sòl públic, que poden generar ingressos futurs, com peatges o lloguers regulats, suficients per cobrir el seu cost de construcció. Aquests projectes estan econòmicament justificats i s’haurien de poder dur a terme. Ara bé, en el marc del Sistema Europeu de Comptes (SEC) i de les polítiques europees d’estabilitat, les regles comptables que s’han establert posen dificultats a un govern que vulgui invertir de manera directa en aquests projectes. De fet, les regles són clares: la despesa és de l’any de construcció, i s’ha de cobrir amb els ingressos pressupostaris disponibles per a aquell any, o es considerarà dèficit de l’any. I el dèficit global està limitat per llei.

En aquestes condicions, hi haurà molts projectes econòmicament justificats que no es podran fer, o que tindran períodes d’execució massa llargs. Buscant opcions millors, és inevitable pensar en procediments público-privats. Per exemple, una empresa, després d’un concurs, construeix l’autopista o els edificis d’habitatge públic, i opera a continuació com a concessionària. En principi, el flux d’ingressos futurs acordats en el contracte de concessió cobrirà el cost. Certament, els ingressos futurs d’una autopista de peatge o d’un bloc de lloguer no són segurs: la circulació de vehicles o el nivell d’ocupació dels edificis no es pot preveure exactament. Però això no hauria de ser un problema. L’administració pública hauria d’assumir aquest risc i garantir al concessionari un retorn segur que seria com el d’una obligació de l’Estat.

Així és com hauria de ser, però malauradament ens entrebanquem, altra vegada, amb les regles comptables del SEC. Les regles comptables són, altra vegada, clares: si el risc no l’assumeix el concessionari -si, per exemple, l’administració es compromet a garantir una rendibilitat mínima-, llavors cal incloure tot el cost del projecte en el perímetre comptable de la despesa pública.

La conseqüència és que, ateses les restriccions sobre el dèficit, els acords público-privats hauran de carregar el risc sobre el concessionari. Però això té dues implicacions indesitjables. La primera, que el cost augmenta per als ciutadans, perquè, si hi ha risc, el retorn per al concessionari haurà de ser més elevat que el d’una obligació de l’Estat. La segona és més subtil i va lligada a la sostenibilitat política a posteriori de l’acord de concessió. Si el concessionari absorbeix el risc i les coses no van bé, el retorn de la inversió és baix; en canvi, si van bé, el retorn serà alt. Però aquests retorns alts, quan es produeixen, poden ser inacceptables per als usuaris i, crucialment, per a la judicatura. De situacions d’aquestes n’hem vist en els últims anys. És molt possible que en aquestes condicions els inversors potencials no ho vegin gaire clar, i que ho expressin en forma de dubtes sobre la seguretat jurídica dels contractes. Amb el resultat final que no es trobin inversors.

S’haurien de modificar les regles comptables d’una manera que tindria molt sentit econòmic. De fet, aquestes regles són molt poc refinades. Si el risc l’assumeix (totalment o parcialment) el sector públic, llavors tota la despesa de construcció del concessionari compta com a despesa pública i, amb un punt d’absurditat, això és així sigui quin sigui el nivell de risc. Seria molt més raonable ponderar la inversió inicial del concessionari en funció del risc que els ingressos futurs no cobreixin el cost: si el risc és baix, seria baixa la proporció de la inversió inicial que quedaria registrada com a despesa pública. D’aquesta manera l’assumpció del risc per part del govern esdevindria comptablement molt més factible.

Estem lluny de tenir regles comptables en què les despeses imputables al perímetre públic es ponderin en funció del risc, però caldria aproximar-s’hi per garantir una bona gestió dels projectes de promoció pública. No hi ha dubte que això demanaria enriquir els mecanismes de control a nivell europeu. Per exemple, hi hauria d’haver algun tipus d’agència que per cada projecte público-privat classifiqués la categoria de risc a què pertany, a fi d’establir les ponderacions corresponents. No sembla impossible. L’expertesa europea en avaluació de riscos és molt alta en l’àmbit financer. Només caldria transferir-ne a l’àmbit comptable.

EDICIÓ PAPER 19/01/2019

Consultar aquesta edició en PDF